(시사오늘, 시사ON, 시사온=강상호 시사평론가)

2014년 10월 30일 헌법재판소가 최대-최소 인구 편차 3대 1인 현행 선거구에 대해 헌법 불일치 판정을 내리고, 선거구 재 획정 시한을 2015년 12월 말까지로 정하였다.  

이로써 인구비례를 고려한 선거구가 재 획정될 경우, 지역 대표성 문제가 제기될 뿐만 아니라 해당 62개 선거구에서 현역 의원 간 사활적 이해가 충돌할 것으로 보인다.

이런 상황에서 이 번에는 중앙선거관리위원회가 지난 2월 24일 정치 관계법 개정안을 내 놓았는데, 지역구 의원 246 명을 200 여 명으로 줄이고 비례대표 의원 54 명을 100 여 명으로 늘이며, 전국을 6개 광역으로 구분하여 전국구 대신 광역 비례대표제를 실시하고, 지역구와 비례대표 후보로 동시에 출마할 수 있는 석패율 제도를 실시하는 것으로 되어 있다.  

일부에서는 선거구 재 획정과 선거제도 변경이 확정될 경우, 한국정치에서 대 격변이 있을 것으로 예상한다.

중앙선거관리위원회가 개정안을 제출하면서, 비례대표의 확대와 광역 비례대표제의 도입 배경으로 표의 등가성과 지역주의 완화 등을 제시했는데, 이 개정안을 검토하면서 현행 대통령제와 개정 선거법 간에 발생할 수 있는 문제점에 대해서도 함께 검토했는지 묻지 않을 수 없다. 

왜냐하면 선거제도, 정당제도, 지방분권화의 정도 그리고 정치문화는 한 국가의 정치체형을 결정하고, 이들 정치체형은 권력구조의 선택과 밀접한 관계를 갖기 때문이다.

미국의 대통령제가 성공한 이유로 통상 3 가지를 든다.  첫째, 합중국으로 연방제도를 택하고 있으며, 둘째, 미국의 정당은 선거정당으로 의원들에 대한 구속이 약하고, 셋째, 실용주의에 기반 한 타협적인 정치문화라는 것이다.  

그런데 독일식 선거제도를 변형한 이 번 중앙선거관리위원회의 선거법 개정안이 채택될 경우, 갈등적 정치문화에 기반 한 한국정치의 특성상 정당정치는 더욱 강화될 것이며, 양당제에서 다당제로의 변화가 불가피하게 될 것이다.

정당투표에 의한 비례대표의 확산이 다 당제화를 가속시킨 사례는 구태여 독일 등 유렵국가의 사례를 들지 않고서도 우리의 헌정사에서 쉽게 찾아 볼 수 있다.  

지역후보와 별도로 정당에 대한 투표를 함께 실시하여 전국정당 득표율에 따라 비례대표 의석을 배분한 ‘1인 2표 정당 명부제’를 도입한 2004년 17대 국회의원 선거에서 민주노동당이 지역구에서는 2석 밖에 얻지 못했으나 비례대표에서 8석을 얻어서 총 10석으로 국회에 진출한 사례가 있다.

더욱이 중앙선거관리위원회가 제시한 광역 비례대표제를 채택할 경우, 전국정당을 포기하고 지역주의에 기반 한 지역 정당이 등장할 수 있고, 지역 특정 이슈에 기반 한 특수 목적 정당 등이 등장할 수 있어서, 다 당제로의 확산은 더욱 가속될 수 있다.

경험적으로 종합해 보면, 대통령제는 다수대표제, 양당제, 연방제(지방분권화 된 체제), 타협적 정치문화에서 성공할 수 있으며, 비례대표제, 다 당제, 중앙집권화 된 체제, 갈등적 정치문화에서는 많은 문제를 야기할 수 있는 것으로 분석되고 있다.  

반면에 내각제와 이원집정부제(분권형 대통령제)는 비례대표제, 다 당제 등과도 잘 조응하는 것으로 나타난다.  

따라서 선거제도와 권력구조의 관계를 고려할 때, 이 번 중앙선거관리위원회의 선거법 개정안은 대통령제보다는 내각제나 이원집정부제(분권형 대통령제)를 전제한, 다시 말하면 권력구조 헌법 개정을 고려한 개정안이라고 보지 않을 수 없다.

헌법 개정을 통한 권력구조의 변화를 위해서는 대통령의 의지, 정치권 특히 국회의 공감대 그리고 국민들의 지지가 있어야 가능하다.  

지난 18대 국회에서 186명의 국회의원들이 헌법 개정에 동참한바 있고, 김형오 국회의장 산하 ‘헌법연구자문위원회’에서 대안적 권력구조로서 1안으로 ‘이원 정부제’, 2 안으로 ‘4년 중임 대통령제’를 제안한바 있으나 개헌은 이뤄지지 않았다.  

이 같은 결과는 비록 국회에서 개헌에 대한 공감대가 형성되었으나, 이명박 대통령의 개헌에 대한 의지가 약했고, 국민들의 개헌에 대한 지지가 형성되지 않았기 때문이다.

헌법재판소의 현행 선거구의 헌법 불일치 판정과 중앙선거관리위원회의 선거법 개정안을 놓고 박근혜 대통령과 국회 그리고 국민들은 어떤 결정을 내리게 될까?  

헌법재판소가 선거구 재 획정 시한을 2015년 12월 말까지로 정한 상황에서 최소한 선거구 재 획정과 일부 정치관계법  개정은 피할 수 없다는 점에서 국민들의 정서와 관계없이 대통령과 국회는 선택적 상황에 직면할 수밖에 없다.

만약 금년 12월 말까지라는 시한에 쫓겨 선거구 재 획정과 일부 선거법만 개정되고, 권력구조 헌법 개정이 이루어지지 않는다면, 변화된 정치체형과 기존 대통령제의 미스매치 상황이 상당 기간 지속될 것이며 이에 따른 부작용을 우려하지 않을 수 없다. 

강상호 한국정치발전연구소 대표

- 정치학 박사
- 고려대학교 총학생회장
- 행정자치부 중앙 자문위원
- 경희 대학교 객원교수
- 고려 대학교 연구교수
- 한국정치발전연구소 대표