(시사오늘, 시사ON, 시사온= 강상호 시사평론가)

18대 국회에서부터 꾸준히 제기되어 온 개헌 논의가 정세균 국회의장에 의해 다시 공론화됨으로써 19대 대통령 선거를 1년 6개월 앞두고 정치권의 뜨거운 이슈로 등장하고 있다. 2014년 김무성 새누리당 대표가 상해에서 오스트리아 방식 분권형 대통령제를 언급한 후 청와대의 강한 질책이 있었으나, 친박계 홍문종 의원이 여권의 차기 대통령 후보로 반기문 유엔사무총장을 염두에 두고 분권형 대통령제 개헌 가능성을 재론하는 등 2016년 4.13 총선 전까지는 주로 여당 주도로 개헌 문제가 거론되어 왔다.

총선 전까지 여당을 중심으로 분권형 대통령제가 거론된 것은 여당의 대통령 후보로 경쟁력 있는 마땅한 인물이 없고 지난 4.13 총선에서 여당의 압승이 예상되었기 때문인 것으로 보인다. 여당이 20대 총선에서 과반수를 얻고 20대 총선 결과를 가지고 분권형 대통령제로 개헌할 경우, 최소한 여당에서 실권을 갖는 총리를 차지할 것으로 본 것이다.

그런데 4.13 총선 결과 여당이 참패함으로써 국회의장을 제1당인 더불어민주당에 넘겨준 상황에서 분권형 대통령제로 개헌할 경우 자칫 실세 총리까지 야권에 넘겨주어야 할 상황이 발생한 것이다. 물론 개헌 내용에 따라서 대통령과 총리의 임기에 대한 여러 가지 경우의 수를 예상할 수 있으나, 여당인 새누리당으로서는 최악의 경우를 가정할 경우, 총선 전처럼 강력하게 분권형 대통령제를 주장할 수 있는 입장이 아닌 것이다.

거기에 반해 야권의 경우, 무소속 의원 중 상당수가 여당에 입당한다 하더라도 더불어민주당과 국민의당 그리고 정의당만으로도 167석을 확보함으로써 분권형 대통령제로 개헌 시 국회의장에 이어 실세 국무총리까지 확보할 수 있는 가능성이 높아진 것이다. 그렇다 보니 국회 개원 첫날 더불어민주당 이종걸 의원이 개헌 관련 세미나를 개최하고 정세균 국회의장이 20대 국회 개원사에서 개헌을 공론화하고, 야권의 대표적 개헌론자인 우윤근 국회 사무총장 내정자가 구체적인 개헌 일정까지 언론에 흘리게 된 것이다. 개헌 논의 주도권이 여당인 새누리당에서 야당인 더불어민주당으로 넘어간 것이다. 

새누리당이 주도하건 더불어민주당이 주도하건 최근 연합뉴스 여론조사에 의하면, 20대 국회의원 300명 중 250명이 개헌의 필요성에 공감하는 것으로 나타나, 20 대 국회에서 국회 주도 개헌 논의가 활발하게 진행될 것으로 보인다. 사실 헌법 제정 이후 이제까지 있었던 9 차례의 헌법 개정 중 1960년 4.19 혁명과 1987년 6월 항쟁에 따른 헌법 개정을 제외하고서는 정권의 이해를 반영한 정부 주도의 개헌이었다는 점에서, 이번 20대 국회에서 제기되고 있는 국회 주도 개헌 논의는 이전의 개헌과 차별화되고 의미 있는 과정으로 보인다.

현행 대통령 중심 혼합제 권력구조를 대체할 수 있는 대안적 권력구조로서 4년 중임제 대통령제, 의원 내각제 그리고 분권형 대통령제(이원집정부제)가 거론된다. 앞서 인용한 6월 19일 자 연합뉴스 여론조사에 따르면, 20대 국회의원 중 46.8%(117명)가 4년 중임 대통령제를, 24.4%(61명)가 분권형 대통령제(이원집정부제)를 그리고 14.0%(35명)가 의원 내각제를 선호하는 것으로 나타났다. 그러나 18대 국회 개헌 특위에서는 제1안으로 분권형 대통령제(이원집정부제), 제2안으로 4년 중임 대통령제를 제안한 바 있다.

솔직히 말하면, 임기를 막 시작하는 20대 국회의원 중 권력구조에 대해서, 그리고 권력구조와 선거제도 정당제도 그리고 정치문화 간 관계에 대해서 어느 정도 이해하고 있는지 의심스럽다. 그런 점에서 이번 여론조사 결과는 참고 자료일 뿐 향후 국회의 토론 과정을 거친 최종 권력구조 선택은 다른 결과가 나올 수 있다. 필자는 현행 또는 장차 채택해야 할 각종 선거제도 정당제도 지방분권화 그리고 정치문화를 고려할 때 대안적 권력구조로 분권형 대통령제를 채택하는 것이 바람직할 것으로 본다. 

개헌 실현성과 관련하여 대통령의 임기와 국회의원의 임기가 다른 관계로 여야 간의 이해관계가 달라서 헌법 개정이 현실적으로 어렵다는 분석이 있다. 그러나 여야가 원칙적으로 개헌에 합의하면 이들 문제는 헌법 부칙을 통해서 조정이 가능하다. 예를 들어 20대 대선 전 헌법 개정을 통해서 분권형 대통령제를 채택하면, 20대 국회의원의 임기를 단축하여 대통령 선거와 국회의원 선거를 동시에 실시하지 않고서도 3가지 대안을 생각할 수 있다.

첫째, 2017년 19대 대통령 선거 결과와 2016년 20대 총선 결과를 반영한 분권형 대통령제 실시 안, 둘째, 19대 대통령 전반기는 대통령제, 21대 총선 이후 19대 대통령 후반기는 분권형 대통령제 실시 안, 셋째, 19대 대통령 전반기는 책임 총리제, 21대 총선 이후 19대 대통령 후반기는 분권형 대통령제 실시 안을 고려할 수 있다는 것이다. 이 중 하나를 채택해 부칙으로 하면 되는데, 제 1안의 경우 여소야대의 정국에서 새누리당이 받아들일 수 없다는 점에서 제 2안과 제 3안이 고려될 수 있다.

강상호 한국정치발전연구소 대표

- 정치학 박사
- 고려대학교 총학생회장
- 행정자치부 중앙 자문위원
- 경희 대학교 객원교수
- 고려 대학교 연구교수
- 한국정치발전연구소 대표